《水利改革发展“十三五”规划》解读

        兴水利、除水患，历来是中华民族治国安邦的大事。党中央、国务院始终高度重视水利工作，“十二五”时期，中央相继作出了加快水利改革发展、保障国家水安全、实行最严格水资源管理制度、推进重大水利工程建设、加强水污染防治等一系列决策部署，水安全上升为国家战略，水利改革发展取得重大成就，圆满完成了“十二五”规划确定的主要目标和任务。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，尽管我国水利建设取得了巨大成就，但与经济社会发展、人民生活水平提高、生态环境改善的需求相比，目前我国的水安全保障能力还存在不少差距，在水资源时空分布不均、水旱灾害频发等老问题仍未根本解决的同时，水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题更加凸显，新老水问题相互交织。特别是受超强厄尔尼诺事件和拉尼娜现象的先后影响，2016年我国天气异常，洪涝灾害呈现多年少有的南北并发、多地齐发态势，长江、太湖等流域及部分省份降雨多、洪水大、灾害重，暴露出防洪减灾体系仍存在不少薄弱环节，需要着力补齐小型水利工程和城市排水防涝等“短板”。
　　根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，以及国家关于“十三五”规划编制工作的总体要求，为科学谋划做好“十三五”水利改革发展工作，国家发展改革委、水利部、住房城乡建设部组织编制了《水利改革发展“十三五”规划》。目前，《规划》已报经国务院同意并由三部门联合印发。《规划》紧扣到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，研究提出了“十三五”水利改革发展的总体思路、发展目标、主要任务、总体布局和政策措施，是指导今后五年水利改革发展的重要依据。
　　一、规划主要框架和内容
　　《规划》分为三大板块、12章。前言和第一、第二章构成第一板块，主要是介绍规划编制的背景、定位，总结“十二五”水利改革发展成就，分析“十三五”水利改革发展面临的形势，明确未来五年水利改革发展的总体思路、基本原则和主要目标。第三至第十章构成第二板块，从全面推进节水型社会建设、改革创新水利发展体制机制、加快完善水利基础设施网络、提高城市供水和排涝防洪能力、进一步夯实农村水利基础、加强水生态治理与保护、优化流域区域水利发展布局、全面强化依法治水科技兴水等8个方面全面谋划了“十三五”水利改革发展重点任务。第十一章、第十二章构成第三板块，分别为环境影响评价和保障措施。《规划》实施后，可进一步完善水利基础设施网络，提高水资源配置利用和水土资源保护修复能力。同时，工程建设可能对局部带来一些不利环境影响，要高度重视，依法加强相关规划和建设项目环境影响评价等工程前期工作，强化相应的环境保护措施。在健全《规划》实施机制方面，主要提出了五个方面的保障措施，包括加强组织领导、落实目标责任、深化前期工作、提高质量效益、凝聚社会力量等。
　　二、规划编制的主要考虑
　　主要是四个方面：
　　第一，认真贯彻落实中央决策部署。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》有关要求，以及国务院常务会议关于在关键领域和薄弱环节加大补短板工作力度的部署，将创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念贯穿《规划》始终，坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力，以改革的精神、创新的理念，科学制定水利改革发展五年规划。
　　第二，科学认识“十三五”水利改革发展所处的阶段。如何判断当前我国水利发展所处的阶段、如何把握“十三五”水利发展的总体定位，是编制“十三五”规划时必须回答的问题。2011年中央1号文件曾提出“水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板”，经过“十二五”时期的快速发展，水利发展滞后的局面有了明显改观，但与经济社会发展要求和各方面需求相比，仍有较大的差距。从与国际上其他国家经历的发展对比看，发达国家工业化、现代化发展超过100年甚至接近200年，水利发展大致经历了4个阶段。低收入阶段，水利面临的问题主要是防洪减灾；中下收入阶段，主要通过水资源综合利用改善生活生产条件；中上收入阶段，随着资源环境压力加大，开始强调水资源节约与水环境治理；高收入阶段，人们对生存环境提出了更高要求，强调低影响开发、水生态修复、河流再自然化。预计2020年我国人均GDP将达到1.2万美元，进入中上收入阶段，但我国区域差异大、发展不平衡，既有发达国家第一、二阶段已解决的防洪、灌溉、供水等问题，也面临着第三、四阶段才出现的水生态环境问题。因此，规划提出“十三五”时期水利仍处于补短板、破瓶颈、增后劲、上水平的发展阶段，对于未来五年的谋划必须充分考虑这一阶段的特征并遵循水利发展客观规律。
　　第三，明确“十三五”水利改革发展主线。特殊的自然地理和气候条件决定了我国是世界上治水任务最为繁重、治水难度最大的国家之一。从现实情况看，水已经成为我国严重短缺的产品，成为制约环境质量的主要因素，成为经济社会发展面临的严重安全问题。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。2014年，习近平总书记就保障国家水安全发表重要讲话，从治国理政、文明兴衰、民族永续发展的高度，深刻阐述了保障国家水安全的重大战略和实践问题。因此，必须从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。基于这些考虑，规划编制过程中把全面提升水安全保障能力作为主线贯穿始终。
　　第四，突出“十三五”水利改革发展重点领域。党的十八大以来，中央提出“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，谋划“十三五”水利改革发展必须紧紧围绕这一顶层设计和战略方向。实现全面建成小康社会目标，加快新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化发展，实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等重大战略，要求加快完善水利基础设施网络体系，更加精准有力地发挥对区域协同发展的先行引导作用，强化水资源管理，全面提升水利保障经济社会发展的能力。同时，着力解决好水利发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，加快推进水利公共服务均等化，强化保障和改善民生。全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，需要水利重点领域改革实现新突破，全面加强水利法治建设，进一步完善水利体制机制，推进水治理体系和治理能力现代化。大力推进生态文明建设，实现生态环境质量总体改善，建设美丽中国，要求加快转变用水方式，着力缓解水资源水环境约束趋紧的矛盾，推进水利绿色发展、可持续发展方面迈出新的步伐。因此，《规划》编制突出了四个重点领域，即全面建设节水型社会、健全水利发展体制机制、完善水利基础设施网络、保护和修复水生态环境。
　　三、规划实施中需要重点把握的几个问题
　　（一）全面推进节水型社会建设。人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情。随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化深入发展，预计水资源需求将在较长一个时期内保持增长，加之全球气候变化影响，水资源供需矛盾将更加尖锐。近年来随着最严格水资源管理制度的实施，我国节水水平有较大提高，用水效率和效益不断提升，但与世界先进水平相比仍有较大差距。现状万元工业增加值用水量58立方米，是发达国家的3～4倍；农田灌溉水有效利用系数0.532，低于0.7～0.8的世界先进水平。因此，全面推进节水型社会建设，是解决我国水资源可持续利用问题的必由之路。
　　“十三五”期间，要按照“节水优先”的方针，从节水制度、节水行动和节水机制三方面全面推进节水型社会建设，强化水资源对经济社会发展的刚性约束，构建节水型生产方式和消费模式，基本形成节水型社会制度框架，进一步提高水资源利用效率和效益。节水制度方面，通过完善用水总量控制指标体系、节水技术标准体系、节水政绩考核等措施，形成倒逼机制，推动经济结构优化和产业转型升级。节水行动方面，继续把农业作为主攻方向实施重大农业节水行动，同时统筹推进工业、城镇生活节水。节水机制方面，通过合理制定水价、完善财税优惠政策、推行合同节水管理等，充分运用市场机制和价格杠杆促进节约用水。
　　（二）着力改革创新水利发展体制机制。近年来，虽然我国在水利重点领域改革不断取得新的进展，但总体上看水利发展体制机制仍存在不少问题。河湖管理机制不健全，产权不清、权责不明、监管薄弱，导致一些河道干涸、湖泊萎缩，水环境状况恶化，河湖功能退化等，对保障水安全带来严峻挑战。水价形成机制不完善，水价水平总体偏低，难以充分发挥节水激励与约束作用，也难以有效利用金融资本和吸引社会投资，甚至影响到工程的正常维护和运行。水权制度不完善，水市场不发育，市场在水资源配置中的作用尚未充分发挥。水利投融资机制有待完善，水利工程对金融和社会资本的吸引力不够，水利建设特别是重大水利工程投资缺口较大。
　　“十三五”期间，要在以下几个重点领域和关键环节加大改革攻坚力度：水价改革方面，深入贯彻落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》，通过健全农业水价形成机制、建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制、加强农业用水计量设施建设等措施，使农业用水价格总体达到运行维护成本水价，实现总体上不增加农民负担、促进节约用水、有利于农田水利体制机制创新、保障工程良性运行的目标。河湖管理方面，要全面推行河长制，强化地方政府在水域岸线管理、水资源保护、水污染防治等方面的责任。按照中央的要求完成水流产权确权试点，从水域、岸线等水生态空间确权和水资源确权两方面开展工作，着力解决权属不清、监管不力的问题。工程管理方面，积极推进水利工程管养分离，深化小型水利工程管理体制和产权制度改革，明确工程所有权和使用权，落实管护主体、责任和经费，促进工程良性运行。水利投融资体制机制方面，要逐步改变现状过度依赖财政投资的局面，加快完善多渠道水利投入稳定增长机制。在加大各级公共财政投入力度的基础上，鼓励和引导社会资本参与水利工程建设和运营，同时要完善金融支持水利政策，用好过桥贷款、专项建设基金、抵押补充贷款等优惠政策。
　　（三）加快完善水利基础设施网络。目前，我国大江大河防洪减灾体系基本建成，水资源配置格局不断优化，农田灌排体系基本建立，为国民经济和社会发展提供了有力支撑。但我国水利工程在总量规模、空间布局等方面仍存在差距，水利基础设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。水资源调控能力不足，已建在建的水库总库容与美国等发达国家相比仍有较大差距，一些重要经济区、重要城镇和西南地区供水保障能力有待加强。防洪减灾体系仍不完善，需要着力补齐小型水利工程和城市排水防涝等“短板”。
　　加快完善水利基础设施网络，一是完善江河综合防洪减灾体系。要以大江大河干流及重要湖泊治理、控制性枢纽建设、蓄滞洪区建设等为重点，继续完善大江大河大湖防洪减灾体系，同时进一步加强中小河流治理、山洪灾害防治、重点易涝区治理、海堤等防洪薄弱环节建设，使“十三五”全国洪涝灾害和干旱灾害年均直接经济损失占同期GDP的比重分别控制在0.6%和0.8%以内。二是优化水资源配置格局。在科学论证的基础上，加快重点水源、重大引调水和抗旱水源工程建设，鼓励非常规水源利用，“十三五”期间新增供水能力270亿立方米，城镇供水保证率和应急供水能力进一步提高。三是进一步夯实农田水利基础。大规模推进农田水利建设，完成434处大型灌区续建配套和节水改造，开展大中型灌区现代化改造试点；在有条件地区新建一批节水型、生态型大型灌区，到“十三五”末全国农田有效灌溉面积达到10亿亩以上；继续推进区域规模化高效节水灌溉，“十三五”期间发展高效节水灌溉面积1亿亩。四是实施农村饮水安全巩固提升。进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、供水保证率、水质达标率，改善农村供水条件，到2020年农村自来水普及率达到80%以上，农村集中式供水工程供水率85%以上，水质达标率和供水保障程度进一步提高。
　　（四）大力推进水生态治理与保护。水资源是生态环境的重要控制性要素之一，水生态治理与保护是生态文明建设的重要内容。由于自然历史原因和人类活动影响，特别是受我国发展阶段和发展方式影响，我国水生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转。一些地区水资源过度开发，特别是海河、黄河和辽河流域水资源开发利用率较高，全国地下水超采区面积近30万平方公里，生态环境用水被严重挤占。水污染问题依然严重，一些河流的污染物入河量超出其纳污能力，部分城镇和乡村水体黑臭现象突出。水土流失问题突出，水土流失面积约占国土面积的30%。
　　针对日益严峻的水生态问题，《规划》提出，要把山水林田湖作为一个生命共同体，通过系统治理和生态修复等综合措施，不断改善水生态状况。重点采取如下几个方面的措施：一要加大水资源保护工作力度，加强水功能区监督管理，实施排污口综合整治，全面开展饮用水水源地安全保障达标建设。二要科学确定和维持河湖生态流量，将生态用水纳入流域水资源统一配置和管理，合理安排重要断面下泄水量，维持重要河湖、湿地及河口基本生态需水，重点保障枯水期生态基流。三要加强重点河湖水生态修复与治理，严格河湖生态空间管控，划定河湖生态保护红线，有序推动河湖休养生息，以京津冀“六河五湖”、西北内陆河、重要湿地等为重点，推进河湖的生态修复。四要加强水土保持生态建设，推进重要江河源头区、重要水源地和水蚀风蚀交错区，以及重点区域的水土流失综合治理。五要加强地下水保护和超采区综合治理，严格地下水水量和水位双控制，强化地下水资源开发利用管理。
　　（五）健全完善规划实施机制。“十三五”水利改革发展任务重、要求高，各地要根据国家“十三五”水利改革发展总体部署和要求，结合本地实际，组织编制好区域水利改革发展规划，把《规划》确定的主要目标、重点任务、重大举措进一步细化落实到相关部门和地区，明确分工，精心组织，加强协调，强化政策支撑，增强要素保障，严格落实防汛抗旱、饮水安全保障、水资源管理、水库安全管理等行政首长负责制，切实做好组织实施工作。国家有关部门各司其职，密切协作配合，形成工作合力，同时加强对地方工作的指导和支持，推动落实好《规划》各项任务。
　　一分部署，九分落实。“十三五”水利改革发展的蓝图已经绘就，新的征程已经开启。让我们以《规划》为引领，凝心聚力、真抓实干，开拓创新、锐意进取，共同谱写“十三五”水利改革发展新篇章。